污染減排持續推進，但行業仍然不均衡、進度不平衡、指標不全面

  總量控制制度是隨著工業的發展、污染物排放總量增長而產生的，并已經成為工業污染防治的核心制度。“九五”期間，總量控制被首次提出;“十一五”期間，總量控制制度得到全面發展，形成了包含統計、監測、考核三大體系和工程減排、結構減排、管理減排三大措施在內的完善、有效的總量控制制度;到“十二五”期間，控制因子從兩項主要污染物發展為四項主要污染物，實施鋼鐵、電力、水泥、造紙、印染等重點行業全口徑核算，重點行業及污水處理廠全面開展自動在線監測和中控系統建設。

  但總體而言，大部分關注度都傾向于設定的幾個重點行業，對其他行業減排措施要求不足，綜合因子、常規因子的治理問題難以解決，無法有效控制煙粉塵、營養物質、重金屬、持久性有機物及行業性有毒有害物質對人體和環境的危害，減排要求尚未拓展為對工業行業污染防治的全過程、全方位管控。

  另外，減排工作在大、小企業間的推進力度不均衡。重點行業、大中型企業好抓易管，減排潛力相對也大。但減排工作往往以環境統計范圍內大企業為主，占工業企業數量80%的小企業及大量微型企業未納入總量控制范圍。而這些被忽略的企業往往治理水平不高，甚至存在偷排漏排情況，環境污染嚴重。如河北農村形成的舊輪胎灰色走廊、河南家庭式木炭小作坊，均因生產工藝簡陋、無污染防治措施，造成嚴重環境污染。

  減排責任逐級落實，政策日趨完善，但仍有部分地區執行力度不足

  總量控制制度實施以來，國家相繼出臺了《“十一五”節能減排綜合性工作方案》(國發[2007]15號)、《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》(國發[2007]36號)、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(國發[2011]26號)等文件，使污染減排成為對地方政府考核的中心任務。環境保護部也出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》等規章，規范了污染減排核查核算工作。各地紛紛形成了系統性的規范、措施、環境經濟政策。山西、江蘇、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、四川、貴州、陜西等省份分別出臺了“十二五”節能減排綜合性工作方案;浙江、貴州省出臺了主要污染物總量減排管理辦法;湖北省出臺了主要污染物總量減排省級財政“以獎代補”資金管理暫行辦法;河南省出臺了主要污染物排放總量預算管理辦法。8家中央企業也與環境保護部簽訂了目標責任書，強化了企業減排目標責任考核。

  總量控制制度仍以行政強制性措施為主，缺乏進一步推動工作的內生動力，致使部分地方政府和企業對治污減排的執行力度不足，存在未按期完成目標責任書項目建設、未完成年度減排目標、虛報減排項目、減排臺賬弄虛作假等問題。